Constitucional - TSPR

Derechos adquiridos (y la constitucionalización de algunos intereses patrimoniales)

“La realidad del gasto relativamente mínimo al erario que presupone el mantenimiento de esas escoltas, vis a vis la reducción del riesgo de posibles daños a la persona de uno de estos líderes, nos debe guiar a preguntarnos, sin hesitación alguna: ¿vale la pena el gasto? O, visto de otra forma y ante lo mucho que está en riesgo: ¿tenemos realmente otra opción? Me parece que no.” Hon. Erick Kolthoff Caraballo, Juez Asociado.

Ojalá nuestros legisladores se acercaran a este intento rudimentario de análisis costo-beneficio con el que termina la Opinión de Conformidad en Hernández Colón v. Policía, CC-2007-256, CC-2007-347. Que no quepa duda: la determinación de política pública en la cita es que, cuando el valor esperado de protección pública a ex-gobernadores es mayor que su costo, se justifica el gasto (considerando el riesgo de un atentado, siempre y cuando el atentado sea meramente posible, no probable… es decir ¡siempre se justifica!). Pero bien, ojalá la Asamblea Legislativa pueda hacer ese análisis… mas no podrá. Lo hizo la Mayoría del Tribunal Supremo, le cerró la puerta para siempre al proceso político concediéndole un derecho absoluto, permanente, vitalicio a ex-gobernadores de Puerto Rico a gozar de escoltas policíacas. Los fundamentos son escurridizos, por ser generoso… Lewis Carroll no pudo haber escrito un Jabberwocky mejor que esta Opinión.

Resumo los fundamentos sustantivos esenciales (omitiendo aspectos importantes relativos al derecho administrativo, al tema de las Órdenes Ejecutivas y su revisión judicial, la jurisdicción del Tribunal de Apelaciones, entre otros temas) (dejo el análisis de estos asuntos para otras entradas y, posiblemente, para otros contribuyentes a este espacio).

  • Primero, resuelve que los ex-gobernadores tienen un derecho estatutario a dicha escolta según establecido en la ley de la Policía de 1956, enmendada en el 1974 y en 1996. Por esa razón, resolvió, el Gobernador no podía ordenar al Superintendente de la Policía revocar la política pública de proveer escoltas a ex-gobernadores.
  • Segundo, en un planteamiento separado (aunque dependiente del primero), resuelve que se configuró una especie de “derecho adquirido” a protección policíaca particularizada como consecuencia de haberse provisto ininterrumpidamente por más de cuarenta años en Puerto Rico.  Derecho constitucionalmente protegido que no puede ser revocado a estos ex-gobernadores (aunque sí prospectivamente a futuros ejecutivos).

Tomemos los fundamentos en ese orden.

El Silencio Legislativo

En cuanto a lo primero, debemos tener presente el texto de la ley que, según el Tribunal, garantiza las escoltas:

Se crea en el Estado Libre Asociado de Puerto Rico un organismo civil de orden público que se denominará “Policía de Puerto Rico” y cuya obligación será proteger a las personas y a la propiedad, mantener y conservar el orden público, observar y procurar la más absoluta protección de los derechos civiles del ciudadano, prevenir, descubrir, investigar y perseguir el delito y, dentro de la esfera de sus atribuciones, compeler obediencia a las leyes y ordenanzas municipales, y reglamentos que conforme a éstas se promulguen. Los miembros de la Policía estarán incluidos en el servicio de carrera. (Artículo 3 Ley Policía de Puerto Rico)

¿Puedes ver dónde es que habla de las escoltas? Trata otra vez… de nuevo. ¡Es un estereograma! Una de esas gráficas que miras por un tiempo sin parpadear hasta que aflora una imagen tridimensional. Pues resulta que, desde 1965, el jefe de la Policía había interpretado que entre sus facultades se encontraba la de conceder protección policíaca a ex-gobernadores. Muy bien, eso es legítimo y consistente con las facultades interpretativas de un jefe de agencia (hace tiempo escribí de eso aquí). Y, tras revocar su interpretación, el Tribunal pudo haber fustigado al Superintendente por cambiar su determinación interpretativa (y de política pública) arbitraria y caprichosamente sin fundamentos y explicaciones, como exige el derecho administrativo contemporáneo (también escribí de eso aquí). Por otro lado, también pudo haber resuelto que los ex-gobernadores ostentan un interés propietario (en el sentido del debido proceso de ley procesal) que no se puede privar sin un debido proceso de ley (es decir que sí se puede privar, pero sólo mediando un proceso constitucionalmente exigido).  Pero nada de eso es lo que hace el Tribunal. Resuelve que la Ley misma, no una interpretación administrativa de ésta, reconoce ese derecho como cuestión sustantiva y, más aún, que de alguna forma se consagra permanentemente ese derecho al punto de impedir su privación. ¿Cómo lo hace?

La teoría de interpretación estatutaria es, aunque no del todo novedosa, preocupante: interpreta el silencio legislativo. Luego de estar en vigor la práctica de proveer escoltas y la interpretación administrativa del citado Artículo 3, la ley de la Policía fue enmendada en dos ocasiones (una en 1974 y otra en 1996).  En ninguna de esas ocasiones se trató el tema de las escoltas. La teoría es la siguiente: Como la Asamblea Legislativa era consciente de la interpretación del Superintendente en torno a sus facultades (presumiendo que tenía eso en mente), cuando enmendó la ley decidió (sí, pensó en eso y afirmativamente lo decidió) dejar intacta esa interpretación y, por ende, quiso incorporar al texto legislativo la concesión de las escoltas. ¿Ves ahora el estereograma? Es decir que, cuando se enmienda la ley (de paso el artículo en cuestión se dejó intacto salvo por la inclusión de la palabra “investigar”) se incorporó a ésta —sin expresión legislativa alguna al respecto–la interpretación administrativa subyacente sobre las escoltas. Repito para que no quepa duda: cuando la Asamblea Legislativa se queda callada, pero enmienda una ley, es posible (según resuelva el TSPR) que se absorba en la ley cada cosa (quién sabe cuál) que haya constituido una práctica avalada por un jefe de agencia. Los jefes de agencia, resulta, ahora pueden ver cómo sus sus actuaciones son elevadas a rango de ley (y, potencialmente, a derechos constitucionales).

Esta teoría interpretativa es, sencillamente, escandalosa. Por un lado, no hay evidencia alguna en el historial legislativo que refleje que esta fue la intención legislativa al momento de enmendarse la ley en 1974 y 1996. Sí existe un informe de la Comisión de lo Jurídico de la Cámara de un proyecto de 2006 que nunca se convirtió en ley y que hace referencia al supuesto conocimiento de la legislatura de las escoltas en en el 74 y 96. Pero ese informe es irrelevante, pues nada tiene que ver con esos momentos en que sí se enmendó la ley. Por otro lado, el silencio legislativo puede implicar una variedad de cosas, todas ellas muy distintas. Ausente evidencia clara legislativa, las especulaciones sobre el significado del silencio resulta muy maleable y manipulable desde una instancia de revisión judicial. Así, por ejemplo, el silencio legislativo sobre las escoltas tanto en 1974 como en 1996 puede deberse a (a) que era un tema que no estaba en la agenda legislativa, (b) que aunque estaba en el panorama legislativo se sacó de la agenda como consecuencia de los procesos de negociación parlamentaria, (c) que sencillamente el tema le importaba un bledo a los legisladores o (d) que en efecto avalaban la práctica. Pero nunca sabremos, porque nunca lo plantearon. Entonces, decir que la Legislatura inequívocamente quiso reconocer un derecho a escoltas, es sacado de la manga y acusa una atribución de poderes por la Rama Judicial para, arbitrariamente, determinar el estado de derecho sin señales legislativas claras. Con un poco más de elegancia resumió el disenso este planteamiento: “Esta práctica… resulta nociva a nuestro sistema democrático de gobierno en la medida en que despoja a la ciudadanía de la confiabilidad y certeza que ofrece un estado de derecho plasmado en las leyes aprobadas por los otros poderes del Estado” (Op Dis. J Pres. Hernández Denton, a la que se une Jueza Asoc. Fiol Matta, p. 18).

Derechos Adquiridos

Como cuestión de práctica interpretativa, puede argumentarse, el daño no es severo. Después de todo la Legislatura puede cambiar la ley, ¿no?.  Si la ley reconoce ese derecho (o la facultad de conceder ese tipo de protección), ¿no será posible enmendar la ley para entonces eliminar ese beneficio?

Normalmente ese es el caso, para todas las instancias en nuestro derecho administrativo y constitucional, aún tras el crecimiento exponencial del Estado Benefactor.  Todo estudiante de derecho administrativo sabe que, en los años 70 (Goldberg v. Kelly) el Tribunal Supremo federal reconoció (siguiéndole la pista a Charles Reich y su artículo The New Property, de 1964) que los individuos tienen un “interés propietario” en aquellos beneficios sociales (welfare) que el Estado provee. Ello, aun cuando los individuos no tienen un derecho constitucional a recibir esos beneficios en primera instancia, una vez se conceden (y se configura una expectativa sobre ellos), se materializa ese “interés propietario”. Pero ello no quiere decir que estos beneficios no se pueden privar. Lo que quiere decir, explica la jurisprudencia federal y de Puerto Rico, es que el gobierno no puede privar esos intereses propietarios de manera particularizada (mediante adjudicación individual) sin unas garantías procesales mínimas (derecho a ser oído, a veces vista, etc.). Pero el Estado siempre puede, en función de sus facultades legislativas constitucionales, eliminar programas de beneficio social o enmendarlos, según el derecho vigente (si debe hacerlo o no es otro problema, o si nuestro sistema constitucional debe reconocer un mínimo de garantías materiales, es una discusión separada a base de nuestras concepciones de justicia).

No obstante esto, el TSPR establece que, distinto a una mera expectativa a ciertos beneficios,  existe una nueva categoría de beneficio social gubernamental (una especia de expectativa-plus) llamada “derecho adquirido“. Vale la pena citar textualmente el Jabberwocky que aquí estudiamos para entender bien. Se trata de aquel beneficio que “se encuentra definitivamente incorporado al patrimonio de una persona” y que está “protegido constitucionalmente frente a cualquier gestión gubernamental que pretenda intervenirlo”. Opinión págs. 27-28. Me imagino entonces que, según este criterio (lo que “se encuentra definitivamente incorporado al patrimonio de una persona”), podemos decir que la beneficencia social a los pobres puertorriqueños es algo más que una expectativa y constituye un “derecho adquirido”, así como el empleo gubernamental y las miles de plazas en el servicio público que hoy se cancelan bajo la Ley 7. Pero por alguna razón, tal vez interpretando el silencio judicial, no me parece que ese sea el alcance de la Opinión.

Una expectativa es una mera esperanza de que la ley concederá tal o mas cual derecho (pág. 27). Eso no es tan importante y puede ser enmendada por ley. Ahora, el derecho adquirido “por incorporarse al patrimonio de una persona” se integra al haber de derechos constitucionales y como tal no se puede privar. Por favor, respire profundamente, y recuerde que estamos hablando de escoltas policíacas a ex-gobernadores; no de ayuda económica a gente viviendo en miseria, o de otro modo necesitada. Pero bien, suponemos que habrá limitaciones posibles a estos derechos adquiridos. Nótese que ni el derecho a la propiedad tiene este rango; la propiedad se puede privar por el Estado, sólo que mediando una justa compensación; y la libertad física también se puede privar, siempre que medie un proceso criminal con garantías constitucionales. No quisiera pensar que el derecho a una escolta es superior a ello y que nunca se podrá privar.

Y aquí viene el golpe de gracia: “Nada de lo aquí pautado limita en poder de la Legislatura de Puerto Rico para regular el referido derecho protegido o eliminar el derecho de seguridad y protección de los futuros ex-gobernadores de manera prospectiva” (pág. 39). Es decir, aunque se puede eliminar el beneficio prospectivamente para futuros ex-gobernadores, aquellos agraciados con el derecho adquirido podrán tener su escolta por todo lo que les queda de vida. Es un derecho permanente, irrevocable.

Si le resulta dolorosa esta noticia, prepárese para los dolores de cabeza jurídicos que ahora se avecinan pues la Opinión genera un sinfín de preguntas. Algunas más peligrosas que otras. Por ejemplo, ¿qué condiciones específicas se requieren para configurarse un “derecho adquirido”? ¿qué implica que algo se incorpora “definitivamente” al patrimonio? ¿cuál es la importancia del paso de los años para determinar lo “definitivo” de esta integración? ¿qué papel juegan las expectativas subjetivas de los titulares? Con relación a las escoltas específicamente, ¿qué tipo de escoltas? ¿Tienen un derecho a escoltas 24 horas al día, o puede la Legislatura proveer sólo para las noches, o limitado a eventos especiales? ¿Incluye escoltas en vacaciones o viajes fuera de Puerto Rico? ¿Las incluye para el caso de un ex-gobernador que se mude fuera de Puerto Rico permanentemente?

Pero la interrogante que más me preocupa es la siguiente: ¿cuál es la fuente de estos derechos adquiridos? ¿es siempre estatutaria, como lo fue en este caso? O ¿pueden configurarse estos intereses por otras vías? El Tribunal habla de que estos “derechos” pueden tener su fuente en legislación, en “contrato” o en “‘derecho común'”. (pág. 28). ¿Se refiere a que pueden haber derechos adquiridos con fuerza constitucional que emanan de contratos privados? ¿O, cuidadosamente, se refiere a contratos con el gobierno? No quiero ser cínico (aunque me lo he ganado), pero no me gustaría pensar que están sentándose las bases para consolidar constitucionalmente las expectativas de participantes en contratos gubernamentales de larga duración (alianzas público-privadas). Estos contratos, ¿configurarán “derechos adquiridos” que una administración posterior no podrá eliminar jamás?  ¿Se trata, pues, de la constitucionalización de intereses privados particulares que se incorporarán definitivamente en su patrimonio?  Ante la porosidad de las cláusulas (federal y local) de menoscabo de obligaciones contractuales, los Almidonádicus encontrarán en esta Opinión suficientes herramientas para afilarse los dientes y entronizar en el País una visión ideológica particular independientemente de los otros tipos de alianzas (las alianzas políticas y sociales) que seguramente habrán de establecerse.

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  • ¿Qué tendrán que decir cuando lleguen los empelados públicos despedidos alegando derechos adquiridos?

  • Aida

    Jamás hubiera pensado que el silencio del legislador al no enmendar una ley para autorizar determinado beneficio o derecho; podía interpretarse como que sí había concedido tal derecho o beneficio.Las leyes se enmiendan de forma expresa o al menos la enmienda debe surgir de su historial legislativo o de una Exposición de motivos.

  • Quizá ellos mismos en su sed de llegar a ser algún día merecedores de tal “beneficio” pues no quisieron cerrar las puertas… y con gobernadores cada vez más jóvenes, el colectivo de escoltas al erario le costaría cada vez más… además, por lo visto, después de este cuatrienio tendremos otro ex-gobernador. Y los que vengan luego… todos con escoltas hasta que la muerte los separe… Vamos, esto es pura especulación de mi parte, mi opinión. Pero la gestión legislativa y gubernamental de este y pasados gobiernos (al menos de los pasados 16 años) cuando se mira cronológicamente, no nos deja nada más que pensar; ¿o si?

    Yo solo he notado mucha legislación sin verificación. ¿Cuándo fue la última vez que se revisó el colectivo de leyes de tránsito tomando en consideración los avances en tecnología automotriz, nuevas rutas y métodos de construcción de vías automovilísticas? (La avenida Kennedy todavía cuenta con un limite de velocidad de 40mph, lo cual considero ridículo para una vía de rodaje como esa. Se hace mucho dinero en multas ahí, ya que sientes que vas bien al conducir a 50mph, $50 + $5 por milla extra = $100 promedio de multas en esa avenida.) Yo no he visto tal gestión. Pero sí he visto demasiadas gestiones por meter la mano en el bolsillo del ciudadano promedio, al bolsillo del “tipo común”; ése que pague.

    He sido testigo de mucha frustración en las personas a las que he tenido oportunidad de entrevistar sobre estos temas. Y la verdad, la gran mayoría, está así, frustrada ante la incapacidad de actuar ante las necesidades del pueblo en general. Parecen gobernar para unos pocos, mientras los muchos pagan el precio. Y frescamente siguen haciendo lo mismo.

  • Ramon Ramos

    Hiram, todo eso que comentas no evitará que un juez predicador llegue al Supremo, te lo juro.