Ambiental - Constitucional - Teoría

Un Tribunal activista que le cierra las puertas a la ciudadanía para hacer valer la ley y sus derechos.

En muy poco tiempo esta nueva conformación del Tribunal Supremo ha dado al traste con mucha de las interpretaciones legislativas y constitucionales y ha revocado su propia jurisprudencia. En no pocos casos y en menos tiempo que el que nos da para lograr la publicación de un volumen de Revista Jurídica, el Supremo ha cambiado drásticamente jurisprudencia y precedentes que proveían garantías ciudadanas sobre ciertos derechos y políticas públicas adoptadas en ley. Particularmente, en los últimos dos años –y valga señalar su notoriedad- de manera vertiginosa, el nuevo Tribunal ha cerrado de manera sorprendente la entrada a la búsqueda de remedios en los tribunales mediante una hiper-estrechez del concepto “legitimación activa”. Esto, tanto el ámbito administrativo (procesos en las agencias administrativas), como para la presentación de demandas en los tribunales tanto en casos civiles (e.g. revisiones judiciales de determinaciones de agencias, recursos de interdictos) como en casos criminales (e.g. interpretando restrictivamente la protección a las víctimas de violencia doméstica).

Uno de los temas que más sorprende es la forma vertiginosa en que el nuevo Tribunal, de manera activa, ha supra-limitado -tanto en su interpretación del derecho como en su aplicación a los hechos- la doctrina de legitimación activa en casos ambientales. En poco tiempo y muy activamente, más rápido que cualquier proceso legislativo, valga decir, este Tribunal ha tirado por la borda valiosa jurisprudencia que costó años en desarrollar y que ofrecía una serie de garantías a los ciudadanos que buscaban remedios en los tribunales para hacer valer la ley, particularmente, la Ley sobre Política Ambiental (1970, 2004), ley que da vida a la protección constitucional a los recursos naturales (Artículo VI, sección 19).

Los casos en que se busca hacer valer la política pública ambiental establecida en nuestro ordenamiento, hasta hace poco habían tenido una garantía de entrada al Tribunal distinta a la de otros casos. El fundamento de esto siempre fue por dos vías: la protección constitucional (Art. VI, sec. 19), y las disposiciones en la legislación que dispone para los conocidos “pleitos del ciudadano”, establecidos explícitamente por legislación tanto en las leyes ambientales de Estados Unidos como de Puerto Rico. Mucha de la legislación ambiental incluye medidas para que los ciudadanos puedan acudir a los tribunales a hacer valer la ley. Esta garantía legislativa no surgió de la nada, sino que guarda consigo una política jurídica que tanto el/la congresista de los EEUU como los y las legisladoras en Puerto Rico quisieron promover: que la ciudadanía pudiera hacer valer esta legislación ambiental en su carácter sustantivo y fueran co-fiscalizadores en la implantación de la política pública ambiental, acudiendo a los tribunales para exigir la implantación de la legislación ambiental y garantizar así su cumplimiento. Otra legislación, como la Ley Orgánica de la Junta de Planificación (1975) estableció además como política pública una amplia participación ciudadana, de modo que los requisitos de interés legítimo y legitimación activa, según dispuesto por la legislación, deben interpretarse liberalmente a favor de la participación y la revisión judicial.

Pero sobre todo, la Ley sobre Política Pública Ambiental había sido interpretada desde los 70 por el Tribunal Supremo en el sentido de que para hacerla valer, el estándar de legitimación activa debía interpretarse liberalmente e incluir como daño incluso aquel posible daño al valor estético que la acción impugnada o exigida pudiera provocar. La Ley sobre Política Ambiental, tiene como fin que la ciudadanía participe y haga valer la ley y su propósito es que se tome en cuenta el impacto ambiental de una actuación del gobierno ANTES de que se tome la decisión y se comprometa el recurso. El incumplimiento con este proceso es de por sí un daño. Así también lo había resuelto el Tribunal Supremo hasta hace poco.

Todo lo anterior lo discutimos al detalle hace muy poco en un volumen completo de la Revista Jurídica del Colegio de Abogados dedicada completamente al tema de la participación ciudadana y el Derecho Ambiental. Puede acceder todo el volumen aquí.

El volumen recoge varios artículos en los que se comenta la legislación, la jurisprudencia y la política jurídica de participación ciudadana y acceso a los tribunales para garantizar la política pública ambiental. Lamentablemente, mucho de esto se ha revocado en solo dos años de activismo y complacencia deslegitimada por parte de este nuevo Tribunal para con las actuaciones de las otras dos Ramas de gobierno. Han abdicado a su función de garantes de los derechos, provisores de los remedios y guardianes del cumplimiento con la ley, negándole entrada a los tribunales a aquellos y aquellas que buscan hacer cumplir el estado de derecho. Habría que ver si su metodología y el aval de estas doctrinas que hoy implantan bajo el palio de la “deferencia”, cambian si las otras dos ramas de gobierno cambiaran. (Es eso lo que se ha demostrado empíricamente en estudios, particularmente uno de la Universidad de Chicago, en el caso de la adjudicación del Juez Thomas del Tribunal Supremo de EEUU, por ejemplo).

Aún así, como podrán ver en el volumen de la Revista del Colegio de Abogados, quienes comentábamos en ese entonces sobre las salvaguardas del ordenamiento jurídico respecto a la participación ciudadana y a la legitimación activa, hacíamos recomendaciones para ampliar estas protecciones a la ciudadanía. Nunca imaginamos que lejos de ampliarlas y en muy poco tiempo, un nuevo Tribunal Supremo pudiera, no solo invalidar lo que ya se había garantizado, ni dejar de interpretar la legislación en su mejor luz (e interpretarla en su peor luz y contrariamente al propósito legislativo), sino explícitamente revocar mediante un conservadurismo pasmoso, sus propios precedentes de manera avasalladora y rápida, aún en contra de lo que sería el margen de interpretación de la legislación. Eso es lo que ha sucedido en los últimos dos años.

En efecto, lo que ha ocurrido ante nuestros ojos y de manera tan rápida y altamente cuestionable -tanto que nos cuesta todavía creerlo- es que prácticamente se han cerrado las vías para acudir al Tribunal en búsqueda de remedios. Lo hemos llamado antes un Cierre del Tribunal Supremo. (Véase estos otros artículos sobre el particular). No ha hecho falta de mucha actividad legislativa; no ha hecho falta que se generara debate público ni trabajos legislativos para esto, se ha hecho activamente por la vía judicial.

Por eso, entendemos que en su quehacer este Tribunal es eminentemente activista. Actúa rápido y activamente en derogar precedentes históricos (como es el caso Salas Soler de 1974, sobre ‘standing’ en casos ambientales) y lo hace dándole un significado e interpretación a la legislación que da al traste con ella, aún sin acción legislativa que elimine la política pública que la ley y solo la ley establece, y más aún, la Constitución. En ese sentido sí, hablamos de un activismo judicial: uno que cambia el sentido de la ley, de la política pública YA establecida e interpretada, incluso constitucionalmente. Tradicionalmente, se le pone el adjetivo peyorativo de ‘activista’ a aquel y a aquella que reclama sus derechos o llama la atención críticamente sobre algo que entiende incorrecto o injusto. En el caso de la judicatura, tradicionalmente se le había llamado activistas a los jueces de corrientes del realismo jurídico o que se apartaban del formalismo o en otros casos, a aquellos jueces o juezas que, según se decía, intervenían ‘indebidamente’ con los poderes de las otras Ramas de gobierno, imponiendo política pública. Hoy día se sabe que eso que se llama el activismo va en más de una dirección y no solo en ciertos ámbitos a los jueces ‘liberales’ o ‘progresistas’ se les podría llamar ‘activistas’, sino también a aquellos y aquellas que utilizan su poder judicial para hacer avanzar activamente hacia el conservadurismo y que interpretan intencionalmente la ley y el derecho de la manera más rígida y conservadora en detrimento de grupos minoritarios, derechos sociales y acceso ciudadano a la justicia.

El activismo conservador, como es el caso del Supremo en los EEUU en las últimas décadas, se ha dedicado a revocar precedentes establecidos de manera vertiginosa, particularmente en materia de derechos sociales, derechos sexuales y reproductivos y protecciones de grupos vulnerables que fueron protegidos por vía legislativa la interpretación judicial hace unas décadas. Esto es activismo. Y es que una podría decir que en efecto son jueces activistas los que alteran el Derecho significativamente y sin razones ni fundamentos legítimos, en este caso mediante un activismo conservador (y habría que decir que en algunos casos ultra-conservador y dogmáticamente a favor de enfoques partidistas o religiosos). Cambian sin más aún ese derecho que ha sido por décadas avalado e interpretado por la propia institución a la que pertenecen.

Ya hay varios estudios que analizan el activismo conservador de la Corte Suprema de EEUU, corte que en poco tiempo ha revocado un sinnúmero de precedentes que alteran significativamente los derechos y garantías ciudadanas. Esa Corte, se dice desde ya, se ha activado ideológicamente hacia la derecha. (Sobre esto han reportado el New York Times y Los Angeles Times. Vea algunos artículos aquí y aquí). En su día tendríamos que hacer el mismo tipo de análisis en cuanto a este Tribunal en PR, pero por ahora no hay que andarse con mucho empiricismo para darse cuenta de que el escenario judicial y los precedentes han sido alterados activa y dramáticamente  y en detrimento de la ciudadanía que veía la Rama Judicial como una alternativa para vindicar sus derechos.

La doctrina de standing o legitimación activa es un ejemplo. Sufrider Foundation, decidido hace dos años, así como las últimas sentencias y opiniones sobre el Gasoducto atestiguan de ello (Véase Lozada v. AEE). De 1974 al 2008 podría decirse sin lugar a dudas que al menos en casos ambientales, las vías de apertura a los tribunales para los individuos, ciudadanos y grupos eran mucho más abiertas. Abajo expongo algunos de los pronunciamientos sobre legitimación activa o derecho de intervención de los ciudadanos, en varias opiniones del Tribunal Supremo. En menos de dos años este Tribunal revocó prácticamente todo esto, dejando a los ciudadanos sin entrada al Tribunal, aún en casos que como en el último del Gasoducto se cumplió con los requisitos que tan rigurosamente establecieron en el caso Surfrider. En su aplicación, prácticamente dejaron a los ciudadanos sin forma de probar que cuentan con ‘standing’ para como mínimo tener “su día en corte” y exponer sus argumentos. Esto sin siquiera entrar a los méritos de los reclamos.

No hay duda que estamos ante un gran activismo por parte del Tribunal. Un activismo que busca hacer desaparecer todas las garantías ciudadanas para obtener remedios en derecho, remedios que le ampara el estado de derecho, al menos desde los tribunales.

Cómparese estos pronunciamientos con los actuales en el caso Surfrider y el nuevo de Lozada (Gasoducto). La última opinión de Lozada, emitida por el Juez asociado Martínez Torres, contó con el voto de la mayoría y con las opiniones disidentes de la Jueza asociada Fiol Matta y la Jueza Rodríguez Rodríguez. Como se verá, estos dos casos prácticamente hacen imposible que hasta el ciudadano con más daño o potencial de ser perjudicado por un proyecto, pueda presentar siquiera su argumento y reclamo en los méritos en el Tribunal. Tan pronto contemos con el análisis de estas opiniones lo colgaremos por aquí. Siguen los pronunciamientos del 1974- 2008 sobre legitimación activa en casos ambientales, participación ciudadana en procesos administrativos y lo que se considera como daño irreparable en la Ley sobre Política Pública Ambiental (el incumplimiento con una DIA es de por sí un daño irreparable. Todo esto, repetimos, ha sido revocado por el Tribunal Supremo.

Salas Soler v. Secretario de Agricultura, 102 D.P.R. 716 (1974)

En esta opinión, la controversia trataba sobre la necesidad o no de preparar una declaración de impacto ambiental previo a la aprobación de un reglamento.  Se trataba de la aprobación de un reglamento para regir la venta, distribución y aplicación comercial de venenos comerciales.  El Secretario de Agricultura había aprobado el reglamento sin antes presentar a la JCA una DIA que discutiera el impacto ambiental que tendría la acción de aprobar dicho reglamento.  El Instituto de Estudio Ambiental Inc. solicitó un mandamus contra el Secretario de Agricultura para que se le ordenara hacer una declaración de impacto ambiental. Se impugnó la capacidad del instituto para instar el mandamus. El TSPR resolvió que el Instituto tenía legitimación activa y ordenó   al Secretario a cumplir con el deber de presentar la DIA ante la JCA. Esto, al amparo de la Ley de Política Pública Ambiental.

¿Quién tiene legitimación activa para hacer valer la Ley PPA?

1.    el pueblo es considerado como parte interesada por tratarse de un interés público, por lo tanto no tiene que tener un interés especial en el resultado del caso.  No es necesario demostrar daño económico, puede tratarse de daños espirituales, estéticos, ambientales.

2.   La LPPA dispone que: “Cualquier ciudadano podrá llevar acciones en daños y perjuicios en los tribunales de justicia contra ciudadanos particulares basados en daños que sufran por violaciones a esta ley. Esta acción civil de daños y perjuicios es independiente y diferente de los procesos administrativos que se sigan en la Junta. Igualmente cualquier ciudadano afectado por la falta de implementación de esta ley, podrá acudir al Tribunal Superior solamente para solicitar un mandamus, disponiéndose que lo anterior no incluye acciones de daños y perjuicios” (énfasis nuestro).

3.   El Tribunal señala que nuestra Ley de PPA, distinta a la federal (NEPA), dispone para el ejercicio en determinadas circunstancias de una acción pública, por ciudadanos privados “afectado[s] por la falta de implementación de esta ley”.

4.   “Tratándose de cuestiones de interés público, sostiene la mayoría de las autoridades que interpretan preceptos similares al nuestro, que cuando la cuestión envuelta es de interés público y el mandamus tiene por objeto conseguir la ejecución de un deber público, el pueblo es considerado como la parte especialmente interesada y el demandante no necesita probar que tiene interés especial en el resultado del caso. Basta demostrar que es un ciudadano y como tal está interesado en la ejecución y protección del derecho público”.

5.   El Tribunal resolvió que el Instituto de Estudio Ambiental estaba constituido por personas afectadas por la falta de la implementación de la ley.  (tenían conocimientos sobre plaguicidas)

6.   Al determinar si una parte tiene capacidad para incoar un pleito en alegada protección de una política pública establecida por ley, un Tribunal debe examinar:

(a) el nexo entre el enteres del ciudadano y la acción radicada;

(b) el hecho de que los demandantes puedan representar adecuadamente el interés público y asumir su debida defensa;

(c) si el caso es justiciable o si puede montar a una intervención indebida del poder judicial con el funcionamiento de otra parte del Gobierno;

(d) si la controversia esta madura para decisión; y,

(e) si el litigio en cuestión constituye un medio adecuado para plantear en su debida dimensión y particularidad el problema de que se trate.

García Oyola v. Junta de Calidad Ambiental (JCA), 142 D.P.R. 532 (1997)

Sobre legitimación activa:

a.    Una persona tendrá legitimación para acudir a los tribunales si cumple con los requisitos siguientes:

(1) que haya sufrido un daño claro y palpable, no abstracto ni hipotético;

(2)cuando existe un nexo causal entre la causa de acción que se ejercita y el daño alegado, y

(3)si la causa de acción surge al amparo de la Constitución o de alguna ley.

b.    La doctrina de legitimación activa se interpreta amplia y liberalmente cuando la demanda es contra las agencias y los funcionarios gubernamentales. La persona afectada por una acción gubernamental no tiene que demostrar un daño económico, sino que puede fundamentarse en consideraciones ambientales, recreativas, espirituales o simplemente estéticas.

c.    García Oyola y otros tenían capacidad jurídica para instar el recurso, aún cuando en la moción de reconsideración ante la JCA se identificaron como un grupo de residentes de Arecibo. Los documentos identificaban individualmente, a los miembros del grupo. Su interés respondía a legítimas consideraciones ambientales, estéticas y de salud. Además, el recurso presentado surge al amparo de la LPPA.

Misión Industrial v. JCA (Planta Co-generadora en Guayama), 145  D.P.R. 908 (1998)

1.    Marco constitucional

“El Art. VI, Sec. 19 de nuestra Constitución, L.P.R.A., Tomo 1, ed. 1982, pág. 379, dispone que:

Será política pública del Estado Libre Asociado la más eficaz conservación de sus recursos naturales, así como el mayor desarrolloy aprovechamiento de los mismos para el beneficio general de la comunidad….

Esta disposición no es meramente la expresión de un insigne afán ni constituye tampoco sólo la declaración de un principio general de carácter exhortativo. Se trata, más bien, de un mandato que debe observarse rigurosamente y que prevalece sobre cualquier estatuto, reglamento u ordenanza que sea contraria a éste. Como bien señala Trías Monge, el informe de la Comisión que redactó la disposición constitucional aludida fue claro y perentorio. Se pretendió con dicha disposición establecer un deber ineludible del Estado”. (cita omitida).

Misión Industrial v. Junta de Planificación (Superacueducto I), 142 D.P.R. 656 (1997)

El incumplimiento con los requisitos de la preparación de una DIA es un daño irreparable porque raras veces los daños ambientales pueden ser compensados.

Comisión de Ciudadanos al Rescate de Caimito v. GP Real Property S.E. – 173 DPR 998 (2008)

“La LPAU establece que estos criterios deben aplicarse liberalmente, de manera que se cumpla con la política pública de participación ciudadana y el propósito de brindar servicios públicos de alta calidad, eficiencia, esmero y prontitud a la ciudadana.  Todo ello con el resguardo de las garantías básicas del debido proceso de ley.  Id. Véase, Exposición de motivos, Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988.

En Lugo Rodrguez v. J.P., supra, dispusimos que para reconocer a una persona como parte activa del procedimiento adjudicativo, basta con que la persona tenga un interés legítimo y haya participado activamente en el procedimiento para que ésta sea considerada una parte en el proceso.  En dicha ocasión, definimos que el participante activo es aquel que utiliza los remedios disponibles en aras de
proteger su interés e interviene de forma tal en el proceso que resultara injusto y arbitrario no considerarlo una parte.  Id., en las pgs. 43-44.  Además expresamos lo siguiente:

Es cierto que no estamos en el caso de autos ante un grupo de participantes que
presentaron una solicitud formal de intervención.  Tampoco se trata, sin embargo, de unos participantes que se limitaron a presentar un argumento oral o testimonio durante la vista pública.  Los opositores demostraron interés en el asunto;  comparecieron y declararon en la vista;  sometieron sus ponencias; presentaron réplicas a la moción de reconsideración ante la Junta, y fueron notificados de los escritos de las partes durante el trámite administrativo.

Concluimos que los opositores son participantes activos y, por ende, partes en el presente caso. (énfasis nuestro) Id., en la pg. 46.”

El principio de liberalidad que recoge la LPAU al regular el mecanismo de
intervención responde al deber que tienen las agencias administrativas de reconocer y considerar las necesidades de los ciudadanos que pueden ser afectados por el ejercicio de los poderes administrativos delegados.

Las agencias vienen obligadas a facilitar la participación de aquellos ciudadanos cuyos intereses puedan ser afectados por la actuación administrativa, para evitar aplicar su pericia a una información que no refleje la situación real de dichos ciudadanos.

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  • luis jose

    ¡Gracias, Érika! Te comento por aquí algo que había compartido contigo en otro espacio, y que ha sido tema de conversación con Hiram en otro momento.

    Me parece atinado que hayas ampliando la discusión para incluir otras instancias de cierre de accesos, además del cambio en las normas de legitimación activa. A todo lo que mencionas añadiría que debemos comenzar a hablar de cómo las normas sobre procedimientos en el tribunal se doblan y desdoblan según los intereses a ser protegidos. Como mínimo, se me ocurren dos asuntos: (1) el posible trato dispar en el manejo de solicitudes en auxilio de jurisdicción (mural MAMPR vs. CEN), y (2) el que, en los últimos años, el recurso de certificación intrajurisdiccional, que se supone sea más extraordinario, y por ello menos expedido, que el certiorari, se ha convertido en una herramienta procesal efectiva para diversos intereses (Paseo Caribe, los casos de la Ley 7 y los casos de la huelga). A esto le podemos añadir todas las controversias internas del Tribunal, relativas a los términos para certificar opiniones, enmiendas a reglamentos, el funcionamiento en Salas y, por supuesto, las dos que más generaron discusión en los medios: (1) la solicitud de aumento de jueces(zas); y (2) la pugna sobre la investigación de las escoltas y el contrato con el licenciado César López. Podríamos decir que, en temas relativos a los procesos (internos y externos) de toma de decisiones, la Rama Judicial está reproduciendo los mismos estilos y esquemas que quizás desde hace más tiempo emplean las otras dos Ramas. Ello no sólo me parece muy peligroso, sino que amerita mucha reflexión.