En una entrada reciente comenté la opinión reciente del Tribunal Supremo sobre el derecho a la intervención y la participación ciudadana. Prometí entonces que la comentaría más a fondo, pero antes, como preludio, debo comentar una sentencia del mismo Tribunal (Sociedad Espeleológica v. Junta de Calidad Ambiental), que dista mucho de la Opinión comentada en el post anterior y que obvia la importancia de la intervención en los procesos administrativos. Es importante discutir y entender esta Sentencia para entender la importancia de la Opinión en el caso Comisión de Ciudadanos al Rescate de Caimito, Inc. v. G.P. Real Property, 2008 TSPR 105. Y claro, más allá de analizar en el vacío estas opiniones o sentencias del Tribunal Supremo sobre el drecho a la solicitud de intervención, debemos estar conscientes de que en los procesos administrativos en nuestro país, lejos de propiciar este derecho, se dificulta de diversas formas, de ahí la improtancia de contar con pornunciamientos del Tribunal que enfaticen en los criterios y el rigor que deben seguir las agencias al atender las peticiones de intervención.

En primer lugar, en muchas ocasiones las agencias no contestan las solicitudes de intervención (ni siquiera para denegarlas) sino días o hasta meses después de adjudicadas o emitidas las decisiones. De esta forma, se violenta el derecho de un ciudadano a hacer valer su derecho a intervención cuando cuenta con interés legítimo. Esto como mínimo, viola el derecho de los ciudadanos a cuestionar una denegatoria a su derecho mediante revisión judicial. Por otro lado, la determinación de garantizar o no la intervención, debe tomar en cuenta la política jurídica liberal a favor de la participación que ha adoptado la ley y la jurisprudencia. Habría que decir, por ejemplo que las agencias y los tribunales deben tomar en cuenta, además, que la intervención busca convertir en parte -con todos los efectos de tal designación- al interventor y que las garantías que pueda tener un ciudadano o grupo como parte no se sustituyen con reuniones aisladas que puedan tener los jefes o técnicos de las agencias con esos grupos o ciudadanos, pues su solicitud se hace en tanto éstos buscan participar con todas las garantías de una parte en los procesos adjudicativos. La práctica de celebrar reuniones con estos grupos para luego denegar la intervención bajo el pretexto de que ya “los escucharon” o “atendieron” sus reclamos, es común. Sin embargo, esta práctica les priva de todos los derechos sustantivos y procesales que surgen a partir de su intervención.

También, sería importante enfatizar que una vez garantizada la intervención, la parte interventora tiene derecho a la notificación de todos los documentos y notificaciones en el proceso administrativo y que no procede una estipulación a puertas cerradas con otra parte sin hacer parte de este proceso a la parte interventora. Tampoco procedería, por ejemplo, que se formalicen innecesariamente los procesos administrativos, digamos mediante la aplicación estricta de las reglas de evidencia en vistas administrativas, en detrimento y con el objetivo de limitar a los ciudadanos que intervienen en los procesos y que desconocen las reglas de evidencia. Como sabemos, las reglas de evidencia no son aplicables en los procesos administrativos. Es común, sin embargo, que cuando hay ciudadanos que intervienen en procesos adjudicativos y que no pueden comparecer representados por abogados (es de conocimiento general el problema de acceso a la justicia de sectores que carecen de representación legal), los abogados de la parte querellada o la parte solicitante de algún permiso o consulta de ubicación, buscan trabas a la participación mediante a invocación de reglas propias para procedimientos ante los tribunales. Los oficiales administrativos deben estar conscientes de estos subterfugios que limitan el derecho a intervenir o participar.

Lamentablemente estos ejemplos que exponemos son ejemplos de la vida real. Los primeros dos asuntos ocurrieron en el caso de Sociedad Espeleológica v. Junta de Calidad Ambiental, Sentencia del Tribunal Supremo de Puerto Rico, emitida el 19 de mayo de 2006, CC-2004-871. Esta sentencia, emitida por el Tribunal Supremo el 19 de mayo de 2006, aunque no es precedente, ilustra muy bien la visión limitada que erróneamente puede dársele al derecho a la participación en los procesos administrativos. En muchos casos como este se toman determinaciones sobre este derecho o sobre asuntos colaterales sin siquiera elaborar una discusión sobre los principios y valores o política jurídica que deben guiar a los jueces o a las agencias a la hora de determinar si existe derecho a intervención, como en este caso. He seleccionado esta sentencia porque como veremos, es un ejemplo de cómo se pasa por alto la política pública favorecedora de la participación pública.

El caso trata de una consulta de ubicación ante la Junta de Planificación (JP). Antes de aprobar o no la consulta la JP tiene que cumplir con la Ley de Política Pública Ambiental y preparar un documento ambiental donde se discuta el impacto ambiental que tendría aprobar la consulta de ubicación. Las agencias en este caso tienen dos opciones: preparan una Evaluación Ambiental (EA) para determinar si la acción conllevaría un impacto significativo, en cuyo caso tienen que hacer una Declaración de Impacto Ambiental (DIA) o mediante la EA concluyen que el impacto ambiental no sería significativo, en cuyo caso no tienen que continuar con el proceso y por lo tanto no tienen que hacer la DIA. La diferencia es que la EA es un documento mucho menos detallado y no conlleva notificación al público, por lo que excluye la participación pública. En todo caso, es la Junta de Calidad Ambiental (JCA) quien le certifica a la agencia que propone (en este caso la JP) si una EA es suficiente o tiene que preparar una DIA, en cuyo caso se activa un proceso distinto y el público tiene la oportunidad de participar del proceso en que se evalúa, discute y considera el impacto ambiental de la acción propuesta.

En el 2001, la JP presentó ante la JCA una EA para un proyecto residencial en Peñuelas ubicado en 50 cuerdas cruzado por una quebrada y un humedal. Debido a que el área en controversia era parte de un sistema de cuevas (Cuevas Manantial el Convento), la Sociedad Espeleológica solicitó intervención ante la JCA para ser partícipe de la evaluación que hiciera la JCA sobre el impacto ambiental de la acción de la JP. Según la sentencia, la Sociedad Espeleológica “sustentó con estudios, documentos históricos, fotos y croquis, su intervención. No obstante, aún sin contestar su solicitud, el Presidente de la JCA y los técnicos de la agencia se reunieron. Es importante exponer cómo el Tribunal Supremo describe lo sucedido en esta reunión: “los portavoces de la Sociedad aclararon sus posturas y argumentos en torno a los problemas que podría representar el proyecto propuesto” (énfasis provisto).

Al día siguiente la JCA le solicitó a la JP una DIA, mediante 14 señalamientos que justificaban que en este caso en lugar de una EA se preparara una DIA. La JP pidió que se reconsiderara (valga señalar que en la práctica no es la JP quien prepara la DIA sino el proponente). Según el Tribunal Supremo, la JP incluyó respuesta a los señalamientos de la JCA y “sus propios estudios”. Todavía insatisfecha, la JCA en una segunda carta, solicitó más información, que según el Supremo, fueron discutidos en un escrito. Obsérvese que todo esto transcurre aún cuando la reglamentación dispone que si por medio de la EA se concluye que el proyecto tendrá un impacto significativo, se procederá a hacer una DIA. El que se añada información a la EA sin que se comience el proceso de la DIA evade el cumplimiento con los parámetros que establece el reglamento para el análisis en la DIA. Asimismo, al presentar información adicional pero sin requerir la DIA se esquiva el proceso de notificación y participación pública que ordena el reglamento en los casos de las DIAs. Obsérvese, además, que todo esto transcurre sin que la Sociedad Espeleológica se enterara puesto que al evadir la preparación de la DIA no se activan las salvaguardas de participación pública que contiene el reglamento para estos casos. Como último señalamiento hasta aquí, permítaseme recordar que mientras todo esto transcurre, la Sociedad Espeleológica no ha visto contestada su solicitud de intervención. Según el Tribunal, el proyecto se modificó. Lo próximo: con la información recibida por la JP, la JCA reconsideró su determinación original de ordenar la preparación de una DIA y “dio por terminada la fase de evaluación del posible impacto ambiental de la acción propuesta”. Terminado el proceso de evaluación ambiental, sin que la Sociedad Espeleológica pudiera participar, ésta acudió al tribunal de instancia por medio de un recurso de mandamus, para que se le ordenara a la JCA que requiriera la DIA conforme había determinado originalmente. La acción no prosperó pero la JCA se allanó en contestar la solicitud de intervención y finalmente, tres años más tarde, la JCA notificó a la Sociedad Espeleológica su determinación de no conceder el derecho a intervención. Los fundamentos para denegar la intervención fueron: (1) que la Sociedad no había fundamentado debidamente su solicitud; (2) que la Sociedad ya había participado ampliamente en los trámites llevados a cabo ante la agencia. El Tribunal de Apelaciones revocó esta determinación y ordenó una vista, lo que llevó a la JCA a presentar un recurso de certiorari ante el Tribunal Supremo, que da lugar a esta sentencia.

Los primeros pronunciamientos del Tribunal Supremo son cónsonos con lo que hemos esbozado aquí sobre la importancia de la participación pública en los procesos administrativos:

La LPAU establece disposiciones específicas sobre el derecho que tienen los ciudadanos afectados o interesados en actuaciones administrativas a participar en dichos procedimientos. … Tanto cuando actúan en su capacidad adjudicativa como cuando adoptan o enmiendan algún reglamento, las agencias administrativas deben salvaguardar el derecho a la participación ciudadana. No obstante, hay dos razones por las que el Tribunal considera que en este caso no procedía lo ordenado por el Tribunal de Apelaciones. Según la LPAU, el proceso para el trámite de documentos ambientales está excluido del ámbito de la LPAU y se rige por los reglamentos de la JCA, que lo catalogan en la actualidad como un proceso informal, por lo que no procede la intervención que surge de la LPAU. El reglamento de presentación de documentos ambientales, además, no concibe participación en los casos de la EA, sino en los de DIAs. Finalmente, el Tribunal concluye que “la Sociedad tuvo una participación amplia ante la JCA durante el estudio de la EA”. Para el Tribunal, bastó con que la JCA se reuniera con la Sociedad y permitiera sus comentarios y observaciones. Más aún, el Supremo arguye como fundamento que “la Sociedad no solicitó nunca una vista pública; sino que su petición fue a los efectos de intervenir en el proceso de EA”.

Este caso ejemplifica las limitaciones que encuentran los ciudadanos en las agencias y en los tribunales para hacer valer su derecho a participar. En primer lugar, más allá de la procedencia o no de la intervención, asunto que atenderemos en breve, el hecho de que la agencia contestara la solicitud tres años más tarde y sólo luego de que la Sociedad acudiera al Tribunal mediante un recurso de mandamus es serio. Hay al menos varias preocupaciones que saltan a la vista: (1) se violenta el derecho del ciudadano de solicitar y revisar judicialmente una denegatoria de su petición; (2) demuestra un desdén de la agencia a una política pública establecida a favor de la participación pública; (3) acrecienta la desconfianza del ciudadano en su Rama Ejecutiva cuando no ve atendidas sus solicitudes; (4) promueve el despilfarro público y el mal uso de recursos en tanto fomenta que la agencia tenga eventualmente que acudir a los tribunales cuando los ciudadanos buscan alternativas ante la inacción de la agencia; (5) el silencio del Tribunal sobre este punto soslaya nuestro ordenamiento cuando pasa por alto el desdén de las agencias en atender con premura y diligencia las solicitudes de los ciudadanos que buscan hacer valer su derecho a la participación y su negligencia en actuar conforme la ley mediante la aprobación o denegación de lo solicitado; (6) se pasa por alto el ya reconocido problema de poca o ninguna representación legal que tienen los grupos y ciudadanos para acudir a los tribunales en buscar de derechos, es decir, el silencio e inacción de las agencias en estas etapas dificulta aún más el problema que tenemos en nuestro país de que los ciudadanos no encuentran acceso a los tribunales. Aún cuando el Tribunal Supremo determinara, como hizo más adelante, que no existía derecho a la intervención, entendemos que como mínimo debió pronunciarse con relación a la grave falta de la agencia de no contestar la solicitud de intervención, práctica no poco común, al parecer. Como vimos, en Comisión de Ciudadanos, el Tribunal corrije este descuido jurídico, pero no sin una interesantes opiniones disidentes que en su día comentaremos.

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Hace poco, el Tribunal Supremo emitió una Opinión muy atinada en el tema del derecho a la intervención en los procesos administrativos. Se trata de Comisión de Ciudadanos al Rescate de Caimito, Inc. v. G.P. Real Property, 2008 TSPR 105. La opinión fue emitida por la Jueza asociada Liana Fiol Matta y como señalaré en otra entrada, contrasta (para bien) con una sentencia que emitiera este mismo Tribunal que daba al traste con este derecho. Resalta notoriamente la opinión disidente del Juez Federico Hernández Denton a la que se unió el Juez Efrain Rivera Pérez. En lo que sigue resumiré la opinión y en próximas entradas esbozaré mis miradas a la Opinión mayoritaria, la disidente y en general desarrollaré más el tema del tratamiento del Tribunal Supremo en estos casos de intervenciones y participación ciudadana en los proceso administrativos.

En este caso se trataba de un proyecto en la parte Sur de San Juan, Paseo del Monte, en el barrio Caimito. El proyecto propuesto estaba ante la consideración de la Junta de Planificación y luego ante la Administración de Reglamentos y Permisos (ARPE). Por tratarse de un proyecto que incide sobre los intereses de la comunidad de caimiteños, la Comisión de Ciudadanos al Rescate de Caimito comenzó a participar en los procesos administrativos de la Junta de Planificación desde el año 2000 cuando se le notificó incluso de la aprobación de la consulta de aprobación del proyecto. La Comisión solicitó reconsideración y solicitó que se celebrara una vista pública, pedido que fue denegado por la JP. Como la Comisión no acudió al Tribunal de Apelaciones en revisión la consulta advino final y firme y el caso pasó a la ARPE, donde la Comisión compareció por derecho propio y se opuso a la aprobación del anteproyecto y a una solicitud de extensión de la consulta (tenía vigencia de un año) por el proyectista. ARPE le contestó a la Comisión que tendría en consideración su pedido -de participar en el modelo de desarrollo de Caimito- pero, 16 días después, concedió la extensión de la vigencia al proyectista, sin notificar a la Comisión.

En varias ocasiones la Comisión mediante cartas y por derecho propio, compareció ante la ARPE solicitando que se archivara el proyecto. ARPE, sin emitir contestación alguna, aprobó el permiso de urbanización nuevamente sin notificar a la Comisión. En enero de 2003, la Comisión solicitó la revocación de la aprobación y propuso que se reservaran los terrenos para la ampliación de la Escuela Inés María Mendoza y otros servicios educativos, como lo había requerido el Secretario de Educación en el 2002. En noviembre de ese mismo año la Comisión presentó una demanda de interdicto en el Tribunal de Primera Instancia para que paralizaran la construcción y se revocaran los permisos. El proyectista reconvino con una demanda por daños y perjuicios, y el Estado pidió la desestimación. El TPI resolvió que la Comisión no solicitó intervención en ARPE ni impugnó permisos en el Apelativo y que ésta incurrió en incuria por esperar 44 meses desde la aprobación de la consulta de ubicación.

La Comisión acudió entonces al TA pero en el interin, ARPE aprobó el permiso de construcción, nuevamente sin notificar a Comisión. El T Apelativo confirmó al TPI y denegó moción de reconsideración de Comisión. La Comisión llegó hasta el Tribunal Supremo donde adujeron que hubo claros errores por falta de notificación y falta de atención a su participación ante la ARPE. La JP, ARPE y el proyectista, por su parte, argumentaron que la que Comisión no solicitó intervención.

La controversia principal que atiende el Supremo es si una persona o grupo que ha intentado participar activamente en un proceso adjudicativo ante una agencia, porque tiene un interés legítimo, debe ser reconocida como parte en dicho proceso, cuando la única razón por la que no ha logrado participar ha sido la arbitrariedad de la propia agencia.

El Tribunal Supremo concluye que la Comisión era parte del proceso según la propia LPAU y el derecho administrativo. Los fundamentos que ofrece el Tribunal surgen claramente de la misma LPAU y de jurisprudencia anterior que reafirma la política de participación ciudadana y el derecho al a intervención (tanto la Ley orgánica de la JPR como la LPAU) y en la misma jurisprudencia del Tribunal Supremo que ha recalcado esta norma y estos principios:

1. La Ley Procedimiento Administrativo Uniforme (LPAU), sección 3.5: cualquier persona que tenga un interés legítimo en un procedimiento adjudicativo ante una agencia podrá someter una solicitud por escrito, debidamente fundamentada, para que se le permita intervenir. Esta solicitud puede presentarse en cualquier etapa del procedimiento.
2. Entre los factores al evaluar solicitud de intervención están: el interés del peticionario puede ser afectado adversamente por la adjudicación; si éste ya está adecuadamente representado por las partes; existencia de otros medios en derecho para que el peticionario proteja sus intereses; si participación del peticionario pueda ayudar razonablemente a preparar un expediente más completo; si puede aportar información, pericia, conocimientos especializados o asesoramiento técnico que no estaría disponible de otro modo; si extendería o dilataría excesivamente el procedimiento; si el peticionario representa o es portavoz de otros grupos o entidades de la comunidad. El Reglamento de ARPE aplicable (Número 3915 de 1989) expone los mismos factores. Estos criterios se aplican liberalmente para facilitar la participación ciudadana y resolver según la situación real de los ciudadanos.
3. En Rivera v. Morales, 149 D.P.R. 672 (1999), el Supremo decidió que no se necesita solicitar intervención para ser parte, cuando se compareció a vistas públicas en oposición o se presentó un interdicto porque no se le permitía participar en las vistas.
4. Ya desde Lugo Rodríguez v. JP, 150 D.P.R. 29 (2000), el Tribunal Supremo estableció que basta con tener un interés legítimo y utilizar los remedios disponibles para ser participante activo.
5. La LPAU en su sección 3.14: las órdenes o resoluciones de las agencias deberán ser notificadas a las partes del proceso administrativo, de forma que les indiquen su derecho a solicitar reconsideración ante la agencia o instar un recurso de revisión judicial en Apelaciones, incluyendo los términos jurisdiccionales, que no empiezan a correr hasta que la agencia haya cumplido con el requisito de notificación.
6. Asimismo, en Asoc. Residentes v. Montebello Dev. Corp., 138 D.P.R. 412 (1995) el Supremo enfatizó que si la agencia no le notifica a una parte alguna determinación tomada durante el proceso adjudicativo, evitando su participación efectiva en los procesos, dicha determinación y cualquier procedimiento posterior carecen de eficacia jurídica, ya que violan el debido proceso de ley.

En este caso, concluyó el Tribunal Supremo, ARPE ignoró constantemente el reclamo de participación de la Comisión; inhibió su participación de manera arbitraria; quebró la confianza de la Comisión al indicarle que consideraría sus planteamientos y no hacerlo ni notificarle las resoluciones; no consideró las necesidades de planificación de la comunidad, como lo exige la política pública, y no resguardó el derecho de la Comisión a solicitar revisión judicial en igualdad de condiciones a las otras partes, al no notificar determinación alguna ni los términos para recurrir.

Notoriamente, el Juez Presidente Hernández Denton emitió una opinión disidente, a la cual se unió el Juez asociado Rivera Pérez. Como hemos señalado antes, el Juez Presidente parece alejarse de sus posturas a favor de una interpretación amplia y liberal del derecho administrativo en lo que concierne a los derechos de los ciudadanos en los procesos de participación y a las metodologías de revisión judicial de determinaciones adjudicativas que antes defendía. Entre sus fundamentos para disentir están:

1. Según su criterio, esta opinión trastoca el concepto “parte”, extendiéndolo a una entidad que se limitó a enviar “unas pocas cartas”, que quiere impugnar una determinación que ya es final y firme, y que claramente incurrió en incuria.
2. La Comisión no solicitó intervención formalmente. Por eso, ARPE no la reconoció.
3. La Comisión no demostró tener un interés legítimo (¡!) para participar como parte. El mero participante no es parte y no tiene que ser notificado.

Según el Juez Presidente (es pasmoso el cambio de criterios del Juez Presidente si se compara con sus opiniones hace menos de diez años) desestabiliza los procedimientos administrativos y el sistema de permisología, en momentos en que el país necesita confiar en las actuaciones del Gobierno. Además, señala que en esta etapa, sería muy oneroso para todas las partes (qué partes????) reabrir el procedimiento “sobre todo porque el proyecto de vivienda está paralizado desde el 2005 por el caso” [política jurídica subyacente en este criterio?].

Los disidentes aclaran que sus objeciones no tienen que ver con los méritos de los reclamos de la Comisión. “[N]o vemos cómo alguien no pueda simpatizar con la idea de que nuestras comunidades sean tomadas en cuenta en los procesos decisorios relacionados a los planes de desarrollo de su vecindario. No obstante, las comunidades deben procurar utilizar los mecanismos legales provistos para ello y actuar de forma oportuna y diligente a fin de mantener la seguridad jurídica y la confianza en la s actuaciones de las agencias administrativas”. [vale la pena comentar más adelante sobre este punto!].

seguiremos en una próxima entrada….

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